Princípio Federativo e a EC 132: A Reforma Tributária que Centralizou o que Prometeu Simplificar

Este artigo é baseado em apresentação técnica elaborada pelo escritório Barzan Advogados sobre o Princípio Federativo e a Emenda Constitucional nº 132/2023. O conteúdo reflete a posição autoral e crítica do escritório sobre os impactos da reforma tributária no pacto federativo brasileiro.

---

A Emenda Constitucional nº 132, promulgada em dezembro de 2023, foi apresentada ao país como a maior reforma tributária em décadas. O discurso oficial prometia simplificação, transparência e, sobretudo, respeito ao federalismo fiscal. A realidade que emerge da análise técnica aprofundada do texto constitucional e da legislação complementar subsequente é outra: a EC 132 operou uma centralização normativa e arrecadatória sem precedentes, que compromete estruturalmente a autonomia financeira de Estados e Municípios.

O Federalismo Fiscal como Cláusula Pétrea

O princípio federativo não é mera diretriz programática. O art. 60, § 4º, I, da Constituição Federal o eleva à condição de cláusula pétrea, imune até mesmo ao poder constituinte derivado. Isso significa que qualquer reforma — inclusive uma emenda constitucional — que esvazie materialmente a autonomia dos entes subnacionais é inconstitucional, independentemente do quórum com que foi aprovada.

A autonomia federativa, na sua dimensão fiscal, pressupõe três elementos indissociáveis:

1. Competência tributária própria — o poder de instituir e regular tributos;
2. Autonomia financeira — a capacidade de gerir receitas sem dependência estrutural da União;
3. Participação nas decisões normativas — influência real sobre as regras que afetam as próprias receitas.

A EC 132 fragiliza os três.

O Que a EC 132 Fez: Uma Leitura Crítica

A Extinção do ICMS e do ISS

A reforma extingue, ao longo de um período de transição, o ICMS (imposto estadual) e o ISS (imposto municipal) — os dois principais tributos de competência própria dos entes subnacionais. Em seu lugar, institui o IBS (Imposto sobre Bens e Serviços), de competência compartilhada entre Estados e Municípios, e a CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços), de competência exclusiva da União.

O problema não está na unificação em si — a simplificação do sistema de tributação sobre o consumo tem mérito técnico inegável. O problema está na arquitetura de governança do novo modelo.

O Comitê Gestor do IBS: Autonomia Formal, Dependência Real

O IBS será administrado por um Comitê Gestor composto por representantes de Estados e Municípios. À primeira vista, parece uma solução federativa. Na prática, o modelo apresenta distorções graves:

• A alíquota de referência é fixada por lei complementar federal, com margem estreita para variação pelos entes subnacionais;
• A arrecadação é centralizada e posteriormente distribuída, invertendo a lógica da competência tributária própria;
• A regulamentação infralegal do IBS depende de atos do Comitê Gestor, cuja composição e funcionamento são definidos — adivinhe — por lei complementar federal.

Trocou-se a complexidade do ICMS pela dependência normativa da União.

O Fundo de Desenvolvimento Regional: Compensação Insuficiente

A EC 132 criou o Fundo de Desenvolvimento Regional (FDR) como mecanismo de compensação para os Estados que perderem receita com a extinção do ICMS. O fundo, porém, é financiado pela União e distribuído segundo critérios definidos — novamente — por lei complementar federal.

Isso significa que a compensação pela perda de autonomia tributária é feita mediante transferência discricionária da União, o que aprofunda, em vez de corrigir, a dependência financeira dos entes subnacionais. Estados que hoje têm receita própria robusta passam a depender de repasses federais para manter seus orçamentos.

A CBS e o Desequilíbrio Arrecadatório

Enquanto o IBS é compartilhado, a CBS é tributo exclusivo da União, incidente sobre a mesma base de cálculo do IBS. A coexistência dos dois tributos sobre o consumo, com alíquotas somadas que podem superar 25%, concentra na União uma fatia desproporcional da arrecadação sobre o consumo — historicamente a base tributária mais produtiva do sistema brasileiro.

O Antifederalismo Estrutural da Reforma

A crítica que o escritório Barzan Advogados sustenta não é contra a simplificação tributária. É contra a confusão deliberada entre simplificação e centralização.

É possível simplificar o sistema tributário sobre o consumo sem esvaziar a competência tributária dos entes subnacionais. Modelos federativos maduros — como o GST canadense e o sistema australiano — demonstram que a unificação da base de cálculo e a simplificação operacional são compatíveis com a preservação da autonomia fiscal dos estados.

A EC 132 optou por um caminho diferente: concentrou poder normativo na União, transformou tributos de competência própria em participações em tributo compartilhado, e substituiu autonomia por transferências. Isso não é federalismo fiscal — é centralismo com aparência federativa.

Riscos Constitucionais e o Papel do STF

A questão da constitucionalidade da EC 132 à luz do princípio federativo ainda não foi enfrentada diretamente pelo STF. Há, contudo, precedentes relevantes:

• No julgamento da ADI 939 (1993), o STF reconheceu que emendas constitucionais podem ser inconstitucionais quando violam cláusulas pétreas;
• No RE 574.706 (Tema 69), o Tribunal reafirmou a necessidade de interpretação estrita das normas que afetam a repartição de receitas entre os entes federativos.

A transição para o novo modelo, que se estende até 2033, abre uma janela relevante para que Estados e Municípios prejudicados questionem judicialmente os aspectos da reforma que comprometem sua autonomia financeira estrutural.

Conclusão

A EC 132 representa um avanço real na simplificação operacional do sistema tributário sobre o consumo. Mas simplificação e centralização não são sinônimos, e a reforma confundiu os dois conceitos de forma que pode ser irreversível se não houver correção legislativa ou judicial.

O princípio federativo exige mais do que a manutenção formal de competências tributárias subnacionais. Exige que essas competências sejam materialmente efetivas — que os entes subnacionais possam, de fato, legislar, arrecadar e gerir seus tributos sem dependência estrutural da União.

Esse é o debate que a reforma tributária ainda não enfrentou com honestidade. E é o debate que o escritório Barzan Advogados se propõe a conduzir.

---

Este artigo reflete a posição técnica e autoral do escritório Barzan Advogados. Para consulta sobre os impactos da reforma tributária no seu caso específico, entre em contato com nossa equipe.